Title: Un partenariat mondial ouvert pour une politique internationale de développement durable

ID: 59ce101724b76052b212f4f7

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1. Abstract

Sur la base des leçons du passé et du présent et dans un double souci de réalisme et d'efficacité, nous avons choisi d'inscrire notre modèle dans les contraintes suivantes :

- pas de révolution – nous ne remettons pas en cause l'ordre international existant, ni dans ses principes (non-recours à la guerre, monopole des États dans le domaine du « maintien ou de rétablissement de la paix et de la sécurité internationales », égalité entre États et respect de leur souveraineté), ni dans son architecture institutionnelle (préservation des organisations internationales existantes, pas de création de nouvelle organisation internationale interétatique) ;

- la reconnaissance du rôle accru d'acteurs non étatiques (collectivités locales, entreprises, ONG) dans les affaires internationales ;

- une structure, une approche et des objectifs qui ont déjà été formulés et acceptés par les Nations Unies, à savoir un « Programme de développement durable à l'horizon 2030 » s'appuyant sur un partenariat mondial et une approche « intégrée » qui définit 17 objectifs « indissociables ».

Notre modèle associe les quatre risques globaux contemporains – changement climatique, dommages environnementaux, conflits et extrême pauvreté – et les retourne dans une approche à la fois positive et intégrée que l'on appelle la politique internationale de développement durable. Cette politique exclut les questions de désarmement, des armes nucléaires, des armes de destruction massive et des guerres dont la gestion devrait demeurer entre les mains du Conseil de sécurité et de la Conférence de désarmement de l'ONU, faute de scenario alternatif réaliste de réforme des mécanismes de « maintien ou de rétablissement de la paix et de la sécurité internationales ». Néanmoins, la politique internationale de développement durable participe à la réduction des sources de tension, voire de conflit pour l'accès aux ressources économiques ou naturelles et agit donc de manière préventive.

Cette politique devrait être menée sous l'égide du partenariat mondial des Nations Unies qui comprendrait lui-même huit plateformes sectorielles correspondant à toutes les dimensions d'une politique internationale de développement durable : bâtiment et logement, WASH (eau, assainissement, hygiène), énergie, mobilité, télécommunications, santé, éducation et missions régaliennes (administration, fiscalité, sécurité et justice). Ces plateformes pourraient s'appuyer sur des structures déjà existantes comme le Conseil mondial de l'eau ou le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.

L'adhésion aux plateformes serait ouverte aux acteurs disposant d’une réelle expertise dans le secteur considéré, indépendamment de leur nature (collectivités locales, entreprises et consultants indépendants, ONG et fondations, agences nationales de développement…) et de leur localisation. Les acteurs seraient incités à rejoindre les plateformes en grappes, c’est-à-dire avec des partenaires avec lesquels ils ont déjà travaillé, qu’ils soient donateurs, exécutants ou bénéficiaires. Les grappes doivent valoriser l’expérience et les relations de confiance construites autour de projets précédents afin de favoriser leur réplicabilité et d’améliorer leurs performances, que ce soit en termes de coûts ou de vitesse d’exécution. Les principes d'ouverture et d'accession volontaire caractérisant les plateformes doivent notamment permettre de contourner le refus ou l'incapacité de certains gouvernements nationaux à participer à la politique internationale de développement durable.

Les plateformes sectorielles doivent servir d'outils de communication, de mobilisation et de coordination en premier lieu pour leurs membres, mais elles doivent aussi communiquer et mobiliser à l'extérieur afin d'afficher leur efficacité et de convaincre toujours plus d'acteurs de les rejoindre. C'est pourquoi elles devront tout d'abord définir des buts qui déclinent dans leurs secteurs respectifs et en termes techniques les 17 objectifs et les 169 cibles de l'Agenda 2030 des Nations Unies.

Tout projet, en tant base d'action, devra s'inscrire sous un ou plusieurs de ces buts et démontrer sa capacité à faire progresser les indicateurs correspondants, ex antesous forme d'estimation puis ex post sous forme d'évaluation. Il n'en résulte pas pour autant que les projets doivent être mono-sectoriels. Au contraire, lorsque c'est pertinent, ils s'appuieraient sur plusieurs plateformes pour éviter les écueils des approches purement « SWAp » (Sector-Wide Approach) et encourager la recherche de synergies entre secteurs, par exemple via le déploiement de systèmes intelligents dans le bâtiment ou le transport ou la mutualisation des travaux de génie civil pour la mise en place d’infrastructures de réseau.

Le partenariat mondial et les plateformes sectorielles seraient accompagnés d'un système informatique qui rassemblerait de manière intelligible, dynamique et interconnectée les projets déjà réalisés, ceux en cours de préparation – appels à projets et recherche de partenaires – et ceux en cours de réalisation. Cette grande base de données faciliterait la mise en relation d'acteurs et la promotion des meilleures pratiques à l'échelle globale.

Enfin, le financement du modèle serait assuré par deux types de source. Premièrement, il convient de mieux comptabiliser et coordonner les moyens déjà engagés de fait dans la politique internationale de développement durable, mais qui échappent à la statistique. Il s'agit notamment des dépenses des ONG et des entreprises, auxquelles on pourrait ajouter les investissements réalisés dans les pays développés et contribuant à la préservation des biens communs, par exemple en faveur de la protection de la biodiversité et de la diminution des gaz à effet de serre.

Deuxièmement, il est suggéré de lever de nouvelles recettes via un système de tarification globale du carbone et/ou la création d'un impôt ou d'une contribution volontaire acquittée par les multinationales. Puisqu'elles comptent parmi les principaux bénéficiaires de la mondialisation et qu'elles ont un impact fort sur les biens communs, parfois d'ailleurs négatif, leur rôle politique et leur désir de prise de responsabilité au-delà de la stricte sphère marchande devraient être pleinement reconnus et leur participation à la conception et à la mise en œuvre de la politique internationale de développement durable officialisée en échange d'un apport financier transparent et significatif pour la réalisation de cette politique.

2. Description of the model

0. Quelques leçons du passé et du présent

Il y a un peu plus de cent ans paraissait un essai qui fit date dans l'Histoire, La Grande Illusion du journaliste anglais Norman Angell. En dépit de la course aux armements à laquelle se livraient alors les grandes puissances européennes, l'auteur du livre [1] jugeait que l'interdépendance commerciale et financière construite entre elles à partir de la seconde moitié du XIXe siècle – cette « première mondialisation » dont parle Suzanne Berger [2] – avait rendu la guerre improbable car économiquement non profitable.

Sans ignorer que les conflits armés pouvaient être motivés par des facteurs autres que la recherche d'avantages matériels, Norman Angell, qui s'adressait avant tout à ses compatriotes, les incitait à montrer de nouveau l'exemple au reste de l'Europe et du monde en renonçant publiquement à l'agression comme outil de politique étrangère pour ne conserver qu'une armée défensive.

L'éclatement en 1914 de la Première Guerre mondiale, qui se révèlera a posterioriêtre également le début d'une « deuxième guerre de Trente Ans » en Europe, disqualifia auprès de nombreux lecteurs les thèses de Norman Angell, jugées naïves et irréalistes. L'exemple de la Grande Guerre demeure en effet jusqu'à ce jour la démonstration sans doute la plus convaincante que l'existence d'un intérêt collectif ou d'un bien commun – en l'espèce, la prospérité économique –, même reconnue par de larges parties de la population, ne suffit pas à elle seule à orienter la décision vers sa préservation. C'est une leçon importante dont il faut se souvenir pour faire face aux risques globaux contemporains que sont le changement climatique, les dommages environnementaux, les conflits et l’extrême pauvreté.

Le procès en idéalisme intenté à Norman Angell était cependant injuste à plusieurs titres. Tout d'abord, son hypothèse sur le caractère économiquement non profitable de la guerre dans un monde globalisé était correcte : les deux Guerres mondiales laissèrent l'Europe exsangue et permirent aux États-Unis de la détrôner du premier rang des puissances économiques de la planète.

Par ailleurs, il n'est pas anodin qu'à partir de 1945, la plupart des ministères de la Guerre dans le monde furent peu à peu rebaptisés ministères de la Défense. Malgré d'incessantes violations, la règle du non-recours à la guerre, formulée dans le pacte Briand-Kellogg de 1928 et reprise sous une forme plus large dans la Charte des Nations Unies de 1945, est au moins dans son principe acceptée par la quasi-totalité des États de la planète. Cette reconnaisance universelle, bien qu'elle ne soit souvent que déclarative, constitue néanmoins un progrès notable.

De la même façon que les traités de Westphalie, signés en 1648 à la fin de la guerre de Trente Ans, jetèrent en Europe les bases d'un ordre qui durerait jusqu'à la Révolution française à la fin du XVIIIe siècle, les Accords de Bretton Woods de 1944 et la Charte des Nations Unies adoptée un an plus tard furent à l'origine d'un ensemble d'institutions et de principes constitutifs de l'ordre international d'après-guerre. Dans leurs grandes lignes, ils sont toujours d'actualité. On remarquera entre parenthèses que ces vastes constructions politiques sont nées à la suite de conflits majeurs. Sans aller jusqu'à en tirer une nécessité historique, il n'est pas inutile de rappeler cet argument à ceux qui ont la critique facile du système des Nations Unies et appellent à faire table rase pour rebâtir un tout nouvel ordre international plus efficace et plus juste.

Les points communs entre ordre westphalien et ordre onusien ne se limitent pas à leur genèse. On serait même tenté d'affirmer que l'ordre onusien est une extension au monde entier – en particulier à l'issue du mouvement de décolonisation et après la fin de la Guerre froide – des principes posés par l'ordre westphalien et élaborés au départ dans le but d'établir une paix durable en Europe. Les deux systèmes reconnaissent aux États un monopole exclusif sur la gestion des relations internationales et sur la représentation des peuples au nom pourtant desquels, dans le cas des Nations Unies, la Charte est rédigée. Même le Conseil économique et social de l'ONU rassemble des États, à la différence d'organes portant le même nom au niveau européen ou national mais dans lesquels siègent représentants d'entreprises, de syndicats ou d'autres associations et organisations non gouvernementales (ONG).

La seconde caractéristique essentielle des ordres westphalien et onusien est « l'égalité souveraine » des États [3]. Ce principe, devenu de plus en plus fictif au fur et à mesure qu'il était étendu à des États inégaux en termes démographiques, économiques ou encore militaires, assure néanmoins à chacun d'entre eux la protection en droit d'une existence autonome et l'égalité formelle dans la prise de décision. En pratique, dans le cas des Nations Unies, les privilèges des membres permanents du Conseil de sécurité et la faiblesse de certains États qui les réduit à la fonction de « client » des grandes puissances montrent les limites de cette égalité proclamée.

L'avancée de l'intégration commerciale et financière entre le XVIIe et le XXesiècle, permise notamment par le progrès technique, a rendu nécessaire d'ajouter à l'ordre international un volet économique qui s'est traduit par la conclusion des accords de Bretton Woods et la création dans les années 1940 de trois institutions ou systèmes : la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (future Banque mondiale), le Fonds monétaire international (FMI) et les accords du GATT, embryon de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

L'expérience de l'entre-deux-guerres avait en effet démontré qu'un manque de coordination au niveau international des politiques de change et des tarifs douaniers pouvait aggraver les conséquences d'une crise économique ou en ralentir la sortie. En outre, des économistes comme le Britannique John Maynard Keynes [4] approfondirent l'intuition de penseurs plus anciens comme Montesquieu qui affirmait dès le XVIIIe siècle que « l'effet naturel du commerce est de porter la paix » [5]. C'est pourquoi, bien que « le maintien de la paix et de la sécurité internationales » restent le but premier d'un ordre international, il est devenu admis que des politiques économiques comme la coordination des politiques de change et des tarifs douaniers ou bien la lutte contre la pauvreté contribuent à la réalisation de cet objectif et légitiment donc qu'elles soient encadrées par des institutions internationales.

On observera à ce stade que deux des quatre risques globaux identifiés – les conflits et l’extrême pauvreté – sont déjà couverts par des institutions dédiées – respectivement l'ONU et la Banque mondiale – tandis que les deux autres – le changement climatique et les dommages environnementaux – le sont de manière très incomplète. La prise de conscience de l'épuisement des ressources naturelles et de la pollution résultant du mode de fonctionnement de l'économie industrielle n'a commencé à se généraliser qu'à partir des années 1960 avec des travaux comme le Printemps silencieux de Rachel Carson et le rapport du Club de Rome.

Si l'ONU s'est saisie du sujet au travers d'une série d'initiatives (conférences et Sommets de la Terre, programme PNUE, conventions thématiques sur le climat ou la biodiversité), certains chercheurs, intellectuels et activistes estiment que ces efforts sont insuffisants et qu'il est désormais nécessaire de créer un nouvel organe spécialisé. Selon eux, seule une Organisation mondiale de l'environnement (OME) aurait le pouvoir de faire de la protection de l'environnement une priorité de rang égal à la libéralisation du commerce international et des investissements ou à la lutte contre la pauvreté menées par le trio OMC-FMI-Banque mondiale.

On peut toutefois émettre trois objections à cette proposition. La première questionne sa faisabilité, y compris à moyen terme : est-il réaliste de faire adhérer 193 États à une nouvelle organisation, compte tenu des difficultés constatées depuis vingt ans à impliquer l'ensemble de la communauté internationale dans des processus globaux ou quasi globaux comme les négociations commerciales ou climatiques ?

Deuxièmement, même dans l'hypothèse d'un accord unanime ou presque, comme cela a été le cas en 2015 autour de l'Accord de Paris, les États ont-ils la capacité effective d'agir sur le réchauffement climatique alors qu'une grande partie des leviers d'action se trouve en pratique entre les mains de collectivités locales et d'entreprises privées ?

Enfin, la protection de l'environnement devrait-elle continuer à faire l'objet d'une politique publique distincte ou ne devrait-elle pas, pour accroître son impact, être intégrée aux politiques commerciales, d'investissement ou encore d'aide au développement ? L'existence d'une institution dédiée ne constitue pas une condition suffisante à la consécration d'une priorité, comme le montre l'exemple de l'Organisation internationale du travail (OIT) dont les activités se limitent pour l'essentiel à la collecte de statistiques et à la promotion « molle » de normes et de bonnes pratiques. Il est en revanche notable que ce soit l'une des rares agences spécialisées de l'ONU à faire une place dans son Conseil d'administration à des acteurs non étatiques (représentants des employeurs et des travailleurs).

On trouve une approche différente dans l'accord CETA entre l’UE et le Canada. Bien que concentré sur le commerce et les investissements, il contient de nombreuses dispositions en matière de protection de l'environnement et de législation sociale sanctionnées par des mécanismes de règlement des différends. C'est un modèle qui devrait inspirer les travaux sur la gouvernance mondiale.

Quels lignes directrices pouvons-nous tirer de ce rapide tour d'horizon des fondements de l'ordre mondial actuel pour proposer une solution à la fois efficace et réalisable en vue d'améliorer la capacité de la coopération internationale à faire face aux menaces interconnectées du changement climatique, des dommages environnementaux à grande échelle, des conflits violents et de l'extrême pauvreté ?

- À moins d'une nouvelle guerre mondiale ou d'une catastrophe de grande ampleur qu'on ne saurait souhaiter, il est très improbable que l'ordre international actuel cède la place à un système entièrement nouveau. On s'attachera donc à proposer une méthode réformiste, évolutionniste, incrémentale et respectueuse des institutions et principes existants plutôt qu'une révolution.

- Dans le même temps, il est indéniable que la distribution du pouvoir est plus fragmentée aujourd'hui qu'elle ne l'était dans les années 1940, que ce soit entre les États eux-mêmes ou entre les États et d'autres acteurs comme les collectivités territoriales, les entreprises ou bien certaines ONG. Pour que ces acteurs prennent leur part dans la phase de mise en œuvre, il est indispensable de leur accorder dans le processus de prise de décision un rôle allant au-delà de simples consultations.

- Compte tenu de la règle de l'égalité souveraine des États, il faut accepter l'hypothèse que tous n'adhèrent pas dès le début au mécanisme de coopération internationale proposé. La recherche du compromis entre universalité et caractère contraignant, qui est gage d'efficacité, ne doit pas aboutir à retirer au mécanisme toutes ses « dents » et il peut être préférable d'expérimenter un système robuste avec un groupe limité d'États que de se condamner à l'impuissance au nom de l'universalisme.

- Suivant la logique qui a conduit certaines politiques économiques à être coordonnées au niveau international en ce qu'elles contribuent à la poursuite du but premier d'un ordre international de « maintien de la paix et de la sécurité internationales », les quatre risques globaux contemporains – le changement climatique, les dommages environnementaux, les conflits et l’extrême pauvreté – devraient être traités de façon intégrée. En effet, les deux premiers, quoiqu'encore non couverts par des institutions dédiées, comportent aussi une importante dimension sécuritaire. C'est avec cette approche intégrée que nous allons ouvrir la section suivante explicitant notre proposition.

1. Une approche intégrée

Pendant l'été 2015, quelques mois avant la conférence climatique COP 21 qui s'est conclue par l'approbation de l'Accord de Paris, les Nations Unies sont parvenues à un consensus sur l'adoption d'un « Programme de développement durable à l'horizon 2030 » comprenant 17 objectifs, dont l'élimination de la pauvreté, la lutte contre les changements climatiques, la protection de l'environnement et la promotion de l'avènement de sociétés pacifiques [6]. Il s'agit d'un agenda « positif » qui répond aux quatre risques globaux cités plus haut et bien qu'il ne soit juridiquement contraignant ni pour les États, ni pour les autres organisations internationales du système des Nations Unies, il présente le mérite de reposer sur la légitimité politique la plus large.

Le programme reconnaît en outre le caractère « intégré » et « indissociable » des objectifs et des cibles du développement durable ainsi que la nécessité de s'appuyer sur un « Partenariat mondial » pour les atteindre. Cette approche, défendue par de nombreux chercheurs, agences publiques d'aide au développement et ONG, est aussi celle que nous retiendrons dans le cadre du présent essai. C'est pourquoi, plutôt que parler des quatre risques globaux, nous utiliserons plus loin le terme de « politique internationale de développement durable », porteuse d'une approche à la fois positive et intégrée.

Ce choix exclut toutefois du périmètre de notre proposition les questions des armes nucléaires, des armes de destruction massive et les guerres. Nous estimons en effet qu'à moins d'une déflagration ou d'une catastrophe globale majeure, le système actuel de « maintien ou de rétablissement de la paix et de la sécurité internationales », qui repose sur le Conseil de sécurité, ne pourra être à moyen terme ni réformé, ni remplacé, ni contourné. Il convient d'ajouter qu'en dépit de ses nombreuses lacunes, il a réussi à éviter au cours des soixante-dix dernières années le déclenchement d'une Troisième Guerre mondiale.

Nous ne voyons pas non plus d'alternative à la Conférence du désarmement de l'ONU et aux instruments qu'elle a contribués à créer comme le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires. Même si les résultats des travaux de cette Conférence sont pour le moins mitigés, il est très improbable que les principaux décideurs en charge de ce sujet, à savoir les États, acceptent à moyen terme et à l'unanimité – condition sine qua non d'un désarmement généralisé et sûr pour toute la planète – de renoncer à leurs équipements militaires. Notre approche n'évite pas pour autant les questions de sécurité puisqu'une politique internationale de développement durable participe à la réduction des sources de tension, voire de conflit pour l'accès aux ressources économiques ou naturelles et agit donc de manière préventive.

2. Un partenariat mondial et huit plateformes sectorielles

La deuxième caractéristique de notre proposition est qu'elle s'appuie sur le partenariat mondial dont fait mention le Programme de développement durable à l'horizon 2030. Ce concept exclut la création de nouvelles institutions internationales, qu'il s'agisse d'une organisation spécialisée comme une hypothétique Organisation mondiale de l'environnement ou d'un super-gouvernement mondial qui chapeauterait, voire se substituerait à l'ONU et au trio OMC-FMI-Banque mondiale.

Deux raisons justifient notre choix. La première est qu'en l'absence d'un hegemoncapable d'imposer ce nouvel ordre à la planète et/ou d'une catastrophe sans précédent qui retirerait au système actuel toute légitimité aux yeux des États et des peuples, il est extrêmement peu probable que ces mêmes États acceptent de se dessaisir de leurs compétences au profit d'organisations internationales, qu'elles soient spécialisées ou générales. La politique de l'actuel président américain Donald Trump, franchement hostile au multilatéralisme, manifeste de l'abandon par Washington de son rôle de principal garant et promoteur d'un ordre international ouvert et structuré par des liens plus étroits et durables que d'éphémères deals bilatéraux.

La seconde raison, plus profonde, est que de notre point de vue, le modèle actuel d'organisation internationale reposant sur une coopération entre États membres est tombé en désuétude. Partout ailleurs, de la conduite d'opérations militaires à la réalisation de programmes de recherche scientifique, la logique de projet suggère que « c'est la mission qui détermine la coalition, et non l'inverse », comme l'avait expliqué le secrétaire américain à la Défense Donald Rumsfeld en 2001. Autrement dit, nous sommes passés à une ère de partenariats ad hoc qui n'ont pas vocation à être permanents et qui réunissent des acteurs volontaires et pertinents pour l'accomplissement d'un objectif précis pendant le temps nécessaire.

Cette évolution a été rendue possible pour partie grâce au progrès technique dans les domaines des transports et de la communication, qui facilitent les contacts entre des zones géographiquement très éloignées les unes des autres et qui permettent de coordonner virtuellement l'action d'un grand nombre de partenaires. Elle est aussi rendue indispensable par la fragmentation de plus en plus nette de la distribution du pouvoir et des connaissances entre des acteurs plus nombreux et plus variés – États, collectivités locales, entreprises, ONG mais aussi individus qui, via les plateformes participatives de crowd, produisent de l'information, lèvent des fonds et développent des innovations (Linux, SpaceShipOne, HeroX).

Il est significatif que la conquête spatiale, longtemps apanage d'un club restreint d'États en raison de ses coûts exorbitants et de son caractère non rentable, soit désormais ouverte à des entreprises privées, voire à des groupes d'étudiants. De la même façon, dans le domaine de l'aide au développement, la fondation de droit privé Bill & Melinda Gates, avec plus de 1 000 collaborateurs et 4 milliards de dollars de subventions déboursés chaque année, a un impact sans doute plus important sur la population de la planète que de nombreuses agences étatiques, voire que certains États eux-mêmes.

La logique partenariale que nous appelons de nos vœux n'est pas inédite en matière de politique internationale. Si le partenariat mondial évoqué dans le Programme de développement durable à l'horizon 2030 n'est pas encore opérationnel, il existe déjà par exemple un Partenariat global pour l'éducation (GPE), une Alliance du vaccin (GAVI) ou encore un Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme. De l'avis de Pascal Lamy, ancien directeur général de l'OMC, dans ce dernier dossier, « l’Organisation mondiale de la santé, franchement, n’a eu aucune efficacité, la preuve étant qu’il a fallu créer le Fonds mondial de lutte contre le sida qui, lui, fonctionne bien. L’OMS correspond à une gouvernance westphalienne, version Conseil de sécurité, alors que le Fonds mondial de lutte contre le sida, c’est de la “polygouvernance” » [7].

Ces initiatives ont en commun d'avoir des buts concrets et d'être ouvertes à des acteurs non-étatiques. Lancées au début des années 2000, elles peuvent aussi se targuer d'avoir obtenu de très bons résultats. C'est pourquoi nous suggérons d'appliquer ce modèle dans les domaines qui ne sont pas encore couverts par de tels programmes et de mettre sur pied, sous l'égide du partenariat mondial des Nations Unies, huit plateformes sectorielles correspondant à toutes les dimensions d'une politique internationale de développement durable : bâtiment et logement, WASH (eau, assainissement, hygiène), énergie, mobilité, télécommunications, santé, éducation et missions régaliennes (administration, fiscalité, sécurité et justice). Elles pourraient bien sûr s'appuyer sur des structures déjà existantes.

Chacune de ces plateformes serait ouverte aux acteurs disposant d’une réelle expertise dans le secteur considéré, indépendamment de leur nature (collectivités locales, entreprises et consultants indépendants, ONG et fondations, agences nationales de développement…) et de leur localisation. Les acteurs seraient incités à rejoindre les plateformes en grappes, c’est-à-dire avec des partenaires avec lesquels ils ont déjà travaillé, qu’ils soient donateurs, exécutants ou bénéficiaires. Les grappes doivent valoriser l’expérience et les relations de confiance construites autour de projets précédents afin de favoriser leur réplicabilité et d’améliorer leurs performances, que ce soit en termes de coûts ou de vitesse d’exécution.

Le caractère ouvert des plateformes leur permettrait de recevoir la contribution d'acteurs désireux de participer à la politique internationale de développement durable en dépit de l'opposition de leur État hôte. On pense évidemment aux États-Unis, qui pourraient se délier de l'Accord de Paris sur le climat en tant qu'État, mais dont plus de 200 villes, neuf États fédérés et un millier d'entreprises représentant au total un tiers de la population et du PIB américains continueront d'appliquer l'Accord [9].

3. Des objectifs clairs et des indicateurs de suivi fiables

Les plateformes sectorielles doivent servir d'outils de communication, de mobilisation et de coordination en premier lieu pour leurs membres, mais elles doivent aussi communiquer et mobiliser à l'extérieur afin d'afficher leur efficacité et de convaincre toujours plus d'acteurs de les rejoindre. C'est pourquoi elles devront tout d'abord définir des buts qui déclinent dans leurs secteurs respectifs et en termes techniques les 17 objectifs et les 169 cibles de l'Agenda 2030 des Nations Unies.

Tout projet, en tant base d'action, devra s'inscrire sous un ou plusieurs de ces buts et démontrer sa capacité à faire progresser les indicateurs correspondants, ex ante sous forme d'estimation puis ex postsous forme d'évaluation. À l'heure d'Internet, du crowdsourcing et du big data, il est grand temps, également dans le domaine de la statistique, de prendre acte de la fin du quasi monopole des États dans la collecte de ces données et d'abandonner le processsus linéaire action-mesure-rapport-compilation au profit d'un système automatisé qui permettrait à un grand nombre de participants de renseigner des informations et d'obtenir un retour presque en temps réel. Un exemple de cette révolution est la vitesse et le haut niveau d'exactitude des prévisions du service Google Flu Trends, qui parvenait à savoir avant les Centres publics américains pour le contrôle et la prévention des maladies (CDC) quand éclataient les épidémies de grippe [10].

La diffusion à large échelle de l'accès à Internet, de terminaux de connexion (ordinateurs, téléphones mobiles, tablettes), d'applications faciles d'usage, et bientôt, d'objets connectés – l'Internet des objets – renforce la capacité à identifier rapidement et de manière fine la nature et la localisation des problèmes – criminalité ou violence d'État, sources de pollution, congestion automobile... – et donc, de les classer par ordre de priorité pour concentrer les moyens d'intervention disponibles là où ils produiront l'impact le plus grand.

L'intégration des batteries d'indicateurs de suivi des politiques publiques et des instruments de gestion de projets doit aussi faciliter le benchmarking à l'échelle globale afin de repérer les solutions les plus efficaces et d'accélérer leur réplicabilité là où cela est à la fois possible et pertinent, au besoin en les adaptant et/ou en les améliorant.

La tentative de ramener dans un cadre commun les actions souvent dispersées des gouvernements nationaux et de leurs agences, des collectivités locales, des ONG ou encore des entreprises – pour ne citer que ceux-là – n’est finalement qu’une extension de la notion de « cohérence des politiques de développement » (CPD), étudiée de façon très poussée par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) mais qui s’est jusqu’à maintenant surtout concentrée sur la cohérence entre politiques publiques (agriculture, commerce…).Les plateformes vont plus loin en visant à assurer la complémentarité des actions entre différents niveaux et types d’acteurs ainsi qu'à reconnaître aux organes non étatiques un rôle dans la définition comme dans la mise en œuvre de la politique internationale de développement durable.

4. Une logique de projet

On l'aura compris, si la logique du partenariat sectoriel, volontaire et ouvert, plutôt que la coopération interétatique dans des organisations internationales, est à la base de notre conception des liens entre acteurs de la politique internationale de développement durable, la brique opérationnelle de ce modèle est le projet. Que l'on parle de la construction d'une école, d'un programme de formation de juges ou du renouvellement d'une flotte d'autobus pour en diminuer les émissions de gaz à effet de serre, ces projets participent à la réalisation d'une politique internationale de développement durable et de réduction des risques globaux. Ils devraient donc être comptabilisés comme tels.

Comme énoncé plus haut, cela signifie que ces projets doivent être rattachés à un certain nombre d'indicateurs sectoriels et, indirectement, aux cibles et objectifs de l'Agenda 2030. Il n'en résulte pas pour autant que les projets doivent être mono-sectoriels. Au contraire, lorsque c'est pertinent, ils s'appuieraient sur plusieurs plateformes pour éviter les écueils des approches purement « SWAp » (Sector-Wide Approach) et encourager la recherche de synergies entre secteurs, par exemple via le déploiement de systèmes intelligents dans le bâtiment ou le transport ou la mutualisation des travaux de génie civil pour la mise en place d’infrastructures de réseau.

La logique de projet nous paraît également être le véhicule le mieux adapté à traduire sur le plan opérationnel l'approche intégrée mentionnée plus haut et à faire coopérer vers un ou plusieurs objectifs communs des acteurs de nature diverse (gouvernements, agences publiques, collectivités locales, entreprises privées, ONG...) et parfois très éloignés géographiquement.

La nouveauté que nous introduisons ici consiste à accompagner le partenariat mondial et les plateformes sectorielles d'un système informatique qui rassemblerait de manière intelligible, dynamique et interconnectée les projets déjà réalisés, ceux en cours de préparation – appels à projets et recherche de partenaires – et ceux en cours de réalisation. Cette grande base de données faciliterait la mise en relation d'acteurs et la promotion des meilleures pratiques à l'échelle globale.

5. Financement

Dernier point de notre modèle, la question du financement doit, selon nous, également refléter l'approche intégrée et la méthode évolutionniste retenues jusqu'à maintenant. La difficulté à doter le Fonds vert pour le climat d'un budget de 100 milliards de dollars par an – cible fixée en 2009 et ne représentant pourtant que moins de... 0,002% du PIB mondial de l'époque – montre que l'instrument classique de collecte de contributions volontaires de la part des États n'est plus à la hauteur des défis du XXIe siècle.

De la même façon, le fameux objectif de 0,7% du revenu national brut que les pays membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE se sont engagés dans les années 1970 à consacrer à l'aide publique au développement (APD) est devenue pour partie obsolète avant même d'avoir été atteint. « Cela ne signifie pas que la solidarité internationale ait diminué : au contraire, les fonds investis chaque année dans ce que l’on peut appeler “les politiques publiques internationales” augmentent. » [11] Cette tendance n'est cependant plus portée par les États, mais par des ONG et des entreprises dans le cadre de leurs politiques de responsabilité sociale et environnementale (RSE) – dépenses qui ne sont pas comptabilisées dans l'APD.

La logique de l'APD reflète également une division entre donateurs et bénéficiaires qui ne correspond plus à la réalité du XXIe siècle. La montée en puissance de pays émergents, qu'ils soient « grands » (Chine) ou moyens (Corée du Sud, Turquie), place certains États dans la double position de bénéficiaire et de donateur. En outre, comme l'aurait déclaré un diplomate français, « nous sommes tous des pays en voie de développement durable » face aux risques globaux.

La première source de financement d'une politique internationale ambitieuse de développement durable doit donc venir d'une comptabilisation plus précise et d'une meilleure coordination des moyens déjà engagés dans cette politique, mais qui échappent à la statistique. Il s'agit notamment des dépenses des ONG et des entreprises, auxquelles on pourrait ajouter les investissements réalisés dans les pays développés et contribuant à la préservation des biens communs, par exemple en faveur de la protection de la biodiversité et de la diminution des gaz à effet de serre. Ce doit être l'une des fonctions du système informatique évoqué dans la section précédente.

Il n'est pas exclu pour autant de chercher à lever des fonds supplémentaires. Nous voyons ici deux instruments susceptibles de générer des recettes importantes et réalistes dans leur mise en œuvre, sur les plans à la fois technique et politique.

Le premier est évidemment la tarification globale du carbone. Un tel mécanisme permettrait non seulement de lever de grandes sommes d'argent, mais encouragerait aussi entreprises et consommateurs à adopter des produits, services et processus qui émettent moins de gaz à effet de serre et concourent donc à limiter l'ampleur du changement climatique.

Ses modalités d'application reflètent d'ailleurs les principes de notre modèle. Tout d'abord, la tarification du carbone n'est pas l'apanage des États : certaines entreprises intègrent déjà un prix interne du carbone dans leurs calculs pour accélérer l'application de solutions d'économies d'énergie et de ressources naturelles.

De plus, il s'agit d'un mécanisme intégré, dans la mesure où les recettes générées peuvent être réinvesties dans des projets à objectifs multiples, combinant par exemple protection de l'environnement et lutte contre la pauvreté. Ce type de partage des gains peut convaincre un grand nombre d'États aujourd'hui relativement moins industrialisés à se rallier à la politique internationale de développement durable [12].

Enfin, l'unanimité des États de la planète n'est pas requise pour conférer à la tarification globale du carbone une masse critique – il est possible, dans le respect des règles actuelles du commerce international, de mettre sur pied un « club » des marchés du carbone déjà existants dans une quarantaine de pays. Les autres pays seraient incités à le rejoindre grâce à des mécanismes d'ajustement aux frontières [13].

Le deuxième instrument possible fait écho au rôle ascendant des entreprises dans nos sociétés et à leur désir encore souvent inassouvi d'exercer des responsabilités à la hauteur de leur impact global. Dans le cas des multinationales, il ne fait guère de doute qu'elles comptent parmi les principaux bénéficiaires de la mondialisation. L'intégration commerciale et financière de la planète est non seulement une condition de leur existence même, mais elle assure aussi un environnement favorable à leur croissance : fragmentation des chaînes de valeur grâce à la levée des obstacles aux échanges, économies d'échelle, recherche de ressources naturelles, de talents et d'autres avantages comparatifs sur l'ensemble du globe... au risque parfois de pratiquer le dumping social, fiscal et environnemental.

Pour que la mondialisation puisse survivre aux menaces globales comme aux courants populistes qui la remettent en cause dans un nombre croissant de pays , nous proposons que les multinationales s'acquittent d'un impôt ou d'une contribution volontaire qui financerait le fonctionnement du partenariat mondial des Nations Unies et des huit plateformes sectorielles précitées ainsi que la réalisation de projets formulés dans le cadre de ces plateformes.

En échange, ces entreprises deviendraient pleinement légitimes à participer à la conception et la mise en œuvre de la politique internationale de développement durable, alors que leur rôle dans ce domaine manque actuellement de transparence et de coordination. Si les entreprises sont déjà associées à des initiatives comme le Partenariat global pour l'éducation, nous avons vu en introduction qu'en dehors de l'OIT, elles ne sont pas formellement représentées dans les organisations internationales ou bien y sont réduites à une fonction consultative, comme lors des conférences climatiques COP.

Pourtant, en coulisses, elles ont déjà, via leurs pratiques de lobbying, une influence considérable sur les processus globaux de prise de décision, par exemple en matière commerciale. Plutôt que de chercher avec plus ou moins de réussite à faire obstacle à ce phénomène, nous estimons préférable de reconnaître le rôle politique des entreprises dans la mondialisation tout en les plaçant face à leurs responsabilités, y compris en termes financiers.

À elles seules, les trois sociétés informatiques Apple, Google et Microsoft sont assises sur plus de 450 milliards de dollars de liquidités ! Compte tenu des faibles taux d'intérêt actuels, plutôt que d'être investi dans des bons du Trésor à bas rendement, cet argent pourrait être employé pour répondre aux grands défis globaux. Les dirigeants de ce type d'entreprise, souvent jeunes, ambitieux et visionnaires, ne rechignent pas à faire de la politique et à concevoir leur mission au-delà du cadre strict de leur société. Mark Zuckerberg n'est-il pas pressenti comme un potentiel candidat à la présidentielle américaine ? Pourtant, au vu du poids de Facebook (plus de 2 milliards d'utilisateurs actifs et 35 milliards de dollars en trésorerie), c'est à se demander si c'est de la Maison Blanche ou de Menlo Park qu'il peut avoir le plus grand impact sur les affaires du monde. Proposons à ces personnalités de prendre leur part là où ils seront les plus utiles.

3. Motivation

1. Valeurs fondamentales

Les objectifs et les cibles de notre modèle sont ceux du « Programme de développement durable à l'horizon 2030 » des Nations Unies. Cet agenda « positif » répond aux quatre risques globaux – le changement climatique, les dommages environnementaux, les conflits et l’extrême pauvreté – et bien qu'il ne soit juridiquement contraignant ni pour les États, ni pour les autres organisations internationales du système des Nations Unies, il repose sur la légitimité politique et le consensus les plus larges possibles.

Le fonctionnement du partenariat repose quant à lui sur les principes d'ouverture et de participation volontaire. Dans notre modèle, la légitimité démocratique qui dérive de la reconnaissance de la valeur égale de tous les êtres humains est assurée au niveau des objectifs (voir ci-dessus), tandis que le choix des instruments et des moyens est laissé aux entités qui disposent des capacités techniques et financières de mise en œuvre.

Néanmoins, à l'échelle micro, la légitimité démocratique trouve de nouveau à s'exprimer dans la préparation et la réalisation des projets à travers les mécanismes de consultation et de participation citoyenne.

2. Capacité de décision

Les objectifs et les cibles de notre modèle sont déjà définis par l'Agenda 2030 des Nations Unies. Les principes d'ouverture et de participation volontaire caractéristiques du partenariat mondial et des plateformes sectorielles lèvent les obstacles à la prise de décision puisque ne prennent part aux plateformes et aux projets que les acteurs désireux de le faire.

Notre modèle permet même de contourner certains vetos et blocages existants, par exemple celui du gouvernement des États-Unis dans l'application de l'Accord de Paris sur le climat ou le financement d'organisations internationales, puisqu'il donne la possibilité aux entités infraétatiques telles que les collectivités territoriales ou les entreprises de contribuer malgré tout à l'élaboration et la mise en œuvre de la politique internationale de développement durable.

3. Efficacité

Par sa dimension globale et son caractère ouvert, tant en termes géographiques que de nature des participants, notre modèle facilite l'accès aux meilleures solutions existantes pour répondre par des projets micro aux défis et risques macro. Son caractère ouvert et volontaire réduit la nécessité de s'appuyer sur un « gendarme mondial » pour assurer l'exécution des décisions, tandis que le suivi fin des résultats et de l'impact des projets ainsi que la transparence du système informatique qui les enregistre confèrent aux citoyens et aux media un moyen de pression pour exiger non seulement l'exécution des décisions, mais aussi de l'efficience d'un point de vue coûts-bénéfices.

4. Ressources et financement

Sur le plan technique, le partenariat peut être géré par une organisation internationale existante comme les Nations Unies, qui en assurerait le secrétariat ainsi que la maintenance du système informatique. Les coûts de gestion supplémentaires découlant du modèle sont minimes puisque l'essentiel des données et des autres ressources existent déjà et doivent seulement être mieux coordonnées.

En revanche, la politique internationale de développement durable atteindra d'autant plus rapidement ses objectifs qu'elle disposera de moyens importants. Nous proposons de lever de nouvelles recettes au travers d'une tarification globale du carbone et/ou d'une contribution volontaire ou d'un impôt global versé par les multinationales en échange du droit de participer pleinement et de manière transparente à la conception et la mise en œuvre de la politique internationale de développement durable.

Les multinationales comptent en effet parmi les principaux bénéficiaires de la mondialisation aujourd'hui de plus en plus menacée par les risques globaux et l'essor des courants populistes dans un nombre croissant de pays. Elles ont donc intérêt à prendre leurs responsabilités vis-à-vis de la planète pour protéger les acquis de ce processus.

5. Confiance et transparence

Le fonctionnement et l'activité du partenariat mondial, des plateformes sectorielles et des projets sont complètement transparents et accessibles à tous grâce au système informatique ouvert.

Le partenariat mondial s'appuie sur la légitimité politique la plus forte possible au niveau international puisque son principe a déjà été approuvé par les Nations Unies.

Sur le plan opérationnel, les plateformes sectorielles ne servent que d'intermédiaires pour la mise en relation et le suivi, par conséquent la confiance dont jouira le modèle est fonction de celle dont bénéficient les participants. L'adhésion des ONG est de ce point de vue cruciale pour exercer un contrôle citoyen et un rôle critique sur le fonctionnement du modèle, tout en lui conférant une caution de confiance.

6. Flexibilité

Le modèle repose sur les principes d'adhésion et de participation volontaire, en conséquence il est totalement flexible. Sa mise en place ne requiert pas l'unanimité des États, tandis que la réalisation des projets dépend de l'engagement des partenaires. L'idée force du modèle est que « c'est la mission qui détermine la coalition, et non l'inverse ». Le nombre de participants est virtuellement illimité.

7. Protection contre l’abus de pouvoir

Le principal système de contrôle découle de la transparence du modèle, qui offre à tous les citoyens comme aux media la possibilité de suivre son fonctionnement et de dénoncer d'éventuels problèmes. En outre, le modèle ne remet pas en cause le principe de souveraineté des États, par conséquent ceux-ci conservent le pouvoir de bloquer, dans le respect de leurs règles constitutionnelles internes, la participation d'acteurs infraétatiques au partenariat mondial ou bien la réalisation de projets sur leur territoire.

8. Responsabilité

Les caractères d'ouverture, de transparence et de participation volontaire du système assurent que les partenaires sont responsables de la réussite des projets et leurs résultats sont connus de tous, donnant aux citoyens et aux media des moyens de pression pour inciter les acteurs concernés à prendre des engagements et à les respecter.

References

  • Norman Angell, La Grande Illusion, Paris, Hachette, 2010.
  • Suzannne Berger, Notre première mondialisation. Leçons d'un échec oublié, Paris, Le Seuil, 2003.
  • Charte des Nations-Unies du 26 juin 1945.
  • John Maynard Keynes, Les Conséquences économiques de la paix, Paris, Gallimard, 2002.
  • Montesquieu, De l’Esprit des lois, Paris, Gallimard, 1995.
  • Assemblée générale des Nations Unies, Résolution A/RES/70/1, 21 octobre 2015.
  • « Le monde au risque de la désintégration », Esprit, 2017/6 (Juin), pp. 86-97. DOI : 10.3917/espri.1706.0086.
  • David Menascé, La contribution des entreprises multinationales aux Objectifs du millénaire pour le développement, Observatoire du BOP, 2012.
  • « We are still in », https://www.wearestillin.com.
  • David Lazer, Ryan Kennedy, Gary King, Alessandro Vespignani, « The Parable of Google Flu: Traps in Big Data Analysis », Science, 2014, 343(6176), pp. 1203-1205. DOI : 10.1126/science.1248506.
  • Jean-Michel Severino et Olivier Ray, « La fin de l’aide publique au développement : mort et renaissance d’une politique publique globale », Revue d’économie du développement, 2011/1 (Vol. 19), pp. 5-44. DOI :10.3917/edd.251.0005.
  • Commission de haut niveau sur les prix du carbone, Report of the High-Level Commission on Carbon Prices, Washington, Banque mondiale, 2017.
  • William Nordhaus, « Climate Clubs: Overcoming Free-Riding in International Climate Policy », American Economic Review, 2015, 105(4), pp. 1339-70. DOI : 10.1257/aer.15000001.

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